最高法判例：家庭成员签订安置补偿协议的资格判断

? 裁判要点

1.实践中，国有土地上房屋征收一般将产权证书中明确记载的权利人确定为被征收人，并签订补偿协议。

2.而对于集体土地上房屋，因农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，且通常确定家庭成员中一人作为户主签订安置补偿协议。

3.对于无产权登记的房屋，行政主体在补偿安置中实难以明晰房屋所有权人各自份额；同时，亦难以苛责行政主体就尚未分家析产的某户房产分别与被征收人签订各自具体份额的安置补偿协议。行机机关根据客观实际选择与某一家庭成员签订的安置补偿协议时，不能损害其他成员的安置补偿权益。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申5519号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：姚亮

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：商洛市商州区人民政府

法定代表人：李旭光，该区人民政府区长

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：黄召芹

再审申请人姚亮因诉商洛市商州区人民政府（以下简称商州区政府）、黄召芹行政协议一案，不服陕西省高级人民法院（2019）陕行终1171号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

姚亮申请再审称，原审法院认定事实不清、适用法律错误，严重侵害其合法权益。具体理由如下：

1.案涉房屋建造在其父亲申请的宅基地上，再审申请人作为家庭成员，是土地使用权的共有人。该房屋第一层为家庭共同财产，二至四层及院内平房系再审申请人及妻子共同出资建造。再审申请人与其母亲黄召芹在征收前早已分户，故其对自身财产有独立处分权，黄召芹无权对再审申请人所有的房屋进行处分，签订协议行为属于无权处分。

2.因本次征收过程中，商州区政府未取得相应的审批，也未履行相应的法定程序，故商州区政府与黄召芹签订协议的行为属于以合法形式掩盖非法目的。

3.协议签订的行为属于恶意串通，损害第三人利益的行为。4.政府签订协议系行政行为，应当具有正当性和合理性，但该行为明显不当，属于行政违法。再审请求：撤销陕西省商洛市中级人民法院（2019）陕10行初21号行政判决和陕西省高级人民法院（2019）陕行终1171号行政判决；依法改判，确认商州区政府与黄召芹签订的被诉协议无效，或发回原审法院重新审理。

本院认为，再审申请人姚亮不服商州区通信路北延项目征迁及环境保障办公室（以下简称征迁办）作为甲方，与乙方黄召芹签订的第28号《商州区通江路东侧棚户区改造通信路北延项目房屋征收实物安置与货币补偿协议书》，姚亮主张黄召芹越权处分了其房产，故请求确认该协议无效。经一审法院向姚亮释明，姚亮仍坚持确认被诉协议无效的诉讼请求。本案的核心争议是被诉协议是否存在无效情形。

关于签订被诉协议的行政主体职权依据问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正版）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，对于案涉集体土地征收事宜，商州区政府具有组织实施的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，在组织实施征收补偿过程中，商州区政府成立的征迁办作为签订协议的主体签订了被诉协议，原审法院认定由设立机关商州区政府为本案适格被告并无不当，被诉协议签订行政主体不存在超越法定职权之情形。

关于签订被诉协议的被征收主体确定问题。实践中，国有土地上房屋征收一般将产权证书中明确记载的权利人确定为被征收人，并签订补偿协议。而本案所涉房屋为集体土地上房屋，未进行产权登记；同时，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，且通常确定家庭成员中一人作为户主签订安置补偿协议。

本案中，经原审法院审理认定，案涉房屋所对应的宅基地系黄召芹和其丈夫姚世华于上世纪80年代申请，当时姚亮尚未成年；在签订协议时，姚亮与黄召芹就家庭内部财物并未分家析产，案涉房屋实际未予分割，由姚亮与其母亲黄召芹共同居住，该房屋属家庭成员共同财产。同时，被诉协议的安置补偿内容均以“该户”作为安置补偿对象，姚亮对于被诉协议中涉及的安置房和货币补偿等合同内容亦无异议，该协议实质上未损害姚亮的合法权益，商州区政府经审查确认黄召芹作为宅基地使用权人及户主可代表该户签订协议并无不当。对于无产权登记的房屋，行政主体在补偿安置中实难以明晰房屋所有权人各自份额；同时，亦难以苛责行政主体就尚未分家析产的某户房产分别与被征收人签订各自具体份额的安置补偿协议。

关于被诉协议是否存在其他无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”如前所述，行政主体具有相应法定职权，被征收人姚亮和黄召芹对其所签协议内容均无异议，该协议亦未损害被征收人的合法权益。同时，该协议签订后已进入实际执行阶段，客观上可以实施，本案有效证据难以证明被诉协议存在上述法律规定的无效情形。

关于本案实质争议及权利救济途径问题。被诉协议系根据原有住房面积进行产权调换，并予以补偿。该协议虽由被征收户户主黄召芹与征迁办签订，但协议系对该户整体进行的补偿安置，并未否定姚亮的合法财产权。姚亮提起本案诉讼的实质是家庭内部财产分配纠纷，姚亮可通过家庭内部协商、人民调解或者民事诉讼分家析产等途径主张其财产权利。

据此，一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院驳回上诉、维持原判，均无不当。姚亮的再审申请理由不能成立，对其再审请求不予支持。

综上，姚亮的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回姚亮的再审申请。

审判长　    刘　平

审判员　    李纬华

审判员　    夏建勇

二〇二〇年六月三十日

法官助理    孙   阳

书记员        郭   楠