企业应如何应对生产安全事故调查

一、生产安全事故所涉的法律责任

一般来说，生产安全事故主要涉及三个方面的法律责任：

（一）行政法律责任

发生生产安全事故后，行政法律责任是生产经营单位面临的最直接的法律责任。根据《安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的规定，生产安全事故的责任主体，包括生产经营单位及其相关责任人员。其中，生产经营单位的主要负责人为安全生产第一责任人，在相关规范性文件中，经常指向生产经营单位的法定代表人和实际控制人，[1]也有指向有限责任公司、股份有限公司的董事长或者总经理，或者个人经营的投资人等。[2]除了主要负责人，其他通常被认定承担行政责任的人员，还包括分管安全生产的直接负责人、安全生产管理人员、项目负责人等。新修正的《安全生产法》在法律层面上明确了生产经营单位的全员安全生产责任制，第九十六条也相应地增加了“生产经营单位的其他负责人”作为责任主体，实质性地扩大了安全生产责任人员的范围。换言之，生产经营单位的所有从业人员，在其负有安全生产职责的范围内，均可能对生产安全事故承担行政责任。[3]

随着新的《安全生产法》的施行，对安全生产责任主体的行政处罚力度也有了大幅度的提高。以对生产经营单位的处罚为例，对于发生生产安全事故，情节特别严重、影响特别恶劣的，负有责任的生产经营单位面临的最高罚款数额，由原来的2000万元提高至1亿元。[4]对相关责任人员的罚款数额，根据人员岗位、事故性质、事故发生原因的不同，也有不同幅度的提高，生产经营单位的主要负责人未履行安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，将面临上一年年收入40%至100%的罚款。除此之外，新修正的《安全生产法》还引入了此前国务院及其相关部门的规范性文件中关于安全生产领域失信惩戒和公示的规定，安全生产领域的违法失信行为，可能导致企业在项目申报和审批、建设工程招投标、政府性资金支持、投融资、资质审核、进出口、出入境等多个方面受到限制或禁止。[5]

根据新修正的《安全生产法》，我们将直接涉及生产安全事故责任承担的规定，整理如下表所示。除此之外，《安全生产违法行为行政处罚办法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等文件中也有其他细化规定。

（二）刑事法律责任

刑事责任是最为严厉的法律责任，也是生产经营单位在生产安全事故发生后关注的重点。安全生产领域监管和执法力度的强化，在2021年3月1日起施行的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《刑修十一》）中也有清晰的体现。《刑修十一》中涉及安全生产领域的修正，主要包括新增了危险作业罪，并且扩大了强令、组织违章冒险作业罪和提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪的适用情形。危险作业罪的增加，意味着刑法对安全生产违法行为惩戒的前置化。在符合《刑法》第一百三十四条之一的情形下，不需要实际发生危害结果，只要存在侵害刑法保护法益的现实危险，即可能构成犯罪。目前，实践中已有多起以危险作业罪定罪处罚的案例，针对的客观行为主要是未经依法批准或者许可，擅自从事危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动，判处的刑罚一般在有期徒刑6个月至10个月之间。

根据现行《中华人民共和国刑法》的规定，与生产经营单位安全生产相关的罪名主要包括以下：

从刑法的章节设置来看，上述罪名均属于危害公共安全犯罪。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，需要承担刑事责任的人员，主要包括对生产、作业负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人、投资人等。[7]根据该司法解释第六条、第八条的规定，造成死亡一人以上，或者重伤三人以上，或者造成直接经济损失一百万元以上的，属于刑法上的“造成严重后果”或者“发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果”，应当承担刑事责任。同时根据该司法解释第十六条，对于被判处刑罚的犯罪分子，法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，自刑罚执行完毕之日或者假释之日起三年至五年内，禁止其从事与安全生产相关的职业。

（三）民事法律责任

与生产安全事故相关的民事责任，主要是指事故发生企业对因生产安全事故伤亡的人员或其家属的赔偿责任。根据生产安全事故的具体情况、事故企业与伤亡人员的法律关系等不同条件，企业需要承担的民事责任，可能包括《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第三十九条规定的因工伤发生的费用，[8]《社会保险法》第四十一条规定的未依法缴纳工伤保险费而需要支付的工伤保险待遇，[9]以及《中华人民共和国民法典》《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定的民事侵权赔偿责任等。[10]需要强调的是，根据《安全生产法》第一百零三条第一款，如果生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人，导致发生生产安全事故给他人造成损害的，生产经营单位应与承包方、承租方承担连带赔偿责任。

二、企业应对生产安全事故调查的措施

发生生产安全事故后，企业首先要面对的是行政调查。根据不同的事故等级，政府会按照有关职权划分的规定，迅速组织事故调查组展开调查，最后作出事故调查报告。事故调查报告的重要性在于，事故调查组会同时在调查报告中作出责任认定，并提出对事故责任者的处理建议，该报告经负责调查事故的政府批复后，相关部门会依照其各自的职责范围，追究事故发生单位及相关人员的行政或刑事责任。

由《安全生产法》的有关规定可知，企业是否承担行政责任，主要取决于两个方面：一是企业对事故的发生是否有过错，具体来说，就是企业对安全生产的保障措施、对生产安全事故的防范措施等，是否符合法律法规的要求，是否对事故发生负有责任。二是企业在事故发生后的应急处理是否及时、妥当，是否存在隐瞒事故、贻误处置等情况。对于企业应对生产安全事故行政调查的策略和措施，我们总结了四点经验：

（一）建立规范的安全生产保障制度，重视日常安全生产检查和处理

凡事预则立，不预则废。没有一个企业愿意发生生产安全事故，但是，每一个企业都要做最坏的准备。建立健全安全生产保障制度，落实相关保障措施，不但会有效减少生产安全事故的发生，即使发生了事故，也会有效地减轻甚至避免事故造成的损害结果，同时，还能在事故调查中给有关部门建立良好的第一印象。反之，如果企业原本就没有尽到法律规定的安全生产保障义务，那么即便其违法行为与生产安全事故之间没有直接的因果关系，应急管理等部门仍然有权依照相关规定，对调查中发现的问题作出行政处罚。

具体而言，我们认为，《安全生产法》等相关规定对企业的安全生产管理提出了至少四个方面的要求：（1）安全生产制度的建立和落实。包括但不限于建立安全风险分级管控、事故隐患排查治理等制度，制定应急预案，并保障和落实安全生产所必须的资金投入。应急预案应当结合所在行业的生产经营特点全面考虑，覆盖到生产经营中可能发生的各种事故，例如火灾、触电、高处坠落、物体打击、道路交通等。应急预案应按照《生产安全事故应急条例》第六条等规定，根据法律法规、风险识别等情况及时更新。同时，依据《安全生产法》第十一条，企业必须执行国家标准。该条未区分国家强制性标准和推荐性标准，因此，实践中有观点认为，在安全生产领域，推荐性标准与强制性标准同样具有强制力，这点企业应尤为注意。（2）人员、机构的设置和培训。包括但不限于按规定设置安全生产管理机构，配备安全生产管理人员，对从业人员、在厂区内作业的其他人员等进行安全生产教育和培训，例如定期组织安全生产教育活动和考核，定期组织安全事故演练等。培训、演练等情况也可以反过来促进安全生产制度的更新和优化。危险物品的生产、经营、储存、运输单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位，还应按照《生产安全事故应急条例》第十四条，配备有应急值班人员。（3）安全生产设施的设置与维护。根据《安全生产法》的相关规定，生产经营单位应当使用符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备；在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志；不得关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息。（4）建立和完善档案管理。要做好关于安全生产责任制度、安全管理制度、操作（作业）规程、人员教育培训等档案资料的整理工作，随时备查。在生产安全事故调查程序中，能够作为证据发挥作用的，往往就是这些整理完善的文件资料。

除此之外，企业还应当重视相关行政主管部门日常进行的安全生产检查，并对检查中发现的问题及时整改。一方面，根据新的《安全生产法》第一百一十二条，如果企业违反《安全生产法》的规定被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，有关部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。另一方面，如果在发生生产安全事故之前，有关部门已经就事故相关的安全问题作出过整改通知，但企业未予执行，则出现生产安全事故后，企业所面临的责任会随之加重。

（二）及时启动应急预案，妥善保护事故现场

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十四条，事故发生单位的负责人负有立即启动应急预案，及时采取应急处置措施的义务。政府对生产安全事故调查，不仅看事故发生的原因，还要看企业在事故发生后的应对。如果处置不当，企业及其主要负责人都将直接面临行政责任。在实践中，这种情况下的不作为、乱作为的责任，在认定时往往也比较容易取证。企业在生产安全事故发生后，需要特别注意以下两点：

1. 立即报告，及时反映。事故发生后的报告分为内部报告和外部报告，内部报告是指发现事故的企业现场人员，应立刻向本单位负责人报告；外部报告是指企业在发现事故后，要立即报警，并如实报告当地的安全生产监督部门。《安全生产法》第八十三条规定，事故企业的单位负责人应在接到事故通知后迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，不得有隐瞒不报、谎报、迟报等行为。企业对这一条的规定必须要有清晰的认识——报告的义务主体是单位负责人，企业在报告上的过错，将由主要负责人来承担法律责任。

2. 保护现场，防止破坏。事故发生后，企业应立即停止事故发生场所的生产作业或其他活动，并组织人员迅速保护好现场。需要注意的是，企业工作人员可以对事故现场采取拍照、录像等方式保存证据，但要确保在此过程中，一定不能改变和破坏现场。在公安机关或其他政府部门介入并查封现场之后，企业的任何人员都不得进入被查封的事故现场。

（三）迅速组建事故处置团队，建立内外沟通机制

正所谓“专业的人，做专业的事”，企业在事故发生后只有快速组建由专业人员组成的团队，分工协作，并建立畅通的信息渠道，才能够冷静地面对法律风险和社会舆论，准确高效地应对各种复杂情况。

企业在组建生产安全事故处理团队时，要谨记“快、全、勤”三字诀。快，是指组建事故处置团队的动作要快、事故处置团队的工作分工要快、团队成员受领任务后的工作投入要快，要让整个团队和相关信息渠道迅速地运转起来，并切实发挥作用。全，是指在安排事故处置团队的成员时，要覆盖与事故处置相关的各个方面，既包括企业负责人、企业安全生产管理负责人以及了解现场情况的人，也包括律师、公关等提供专业服务支持的人员。与此相同，企业要建立对外联络通讯录，并指派专人对接沟通，要确保通讯录的信息覆盖所有介入的政府部门及第三方主体，要确保通讯录上的每一个单位，都有专人负责联络，做到无一遗漏。勤，是指勤于沟通，现场指挥部定时碰头，听取情况，研判信息。特别是在事故处置的初始阶段，企业的内外沟通必须做到高频、高效。

企业负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调查组的询问，如实提供有关情况，协助查明事故原因。生产经营单位被责令限期改正或者限期进行隐患排除治理的，应当在规定限期内完成，配合安全生产监督管理部门进行复查。

（四）尽快妥善处置民事赔偿

民事赔偿是生产安全事故处置的一大难点。需要注意的是，不光是伤亡人员及其亲属关注赔偿结果，事实上，事故调查组和其他相关部门同样关注。如果民事赔偿久拖不决，甚至引发群体性事件，则必然给事故调查组形成巨大的压力，民事赔偿的结果和时间点，都可能直接影响行政调查的进展乃至最终结论。对于民事赔偿的谈判，我们有三点建议：

1. 发挥基层调解组织的作用。基层调解组织对开展伤亡人员家属心理安抚和情绪疏导，及时化解各种矛盾，促进事故赔偿协商，发挥着重要作用，是值得信任的平台和力量。对地方调解组织来说，如果发生在属地的一起纠纷能够尽快得到解决，也是他们喜闻乐见的。基层调解组织的居中协调，往往会有效地缓和敌对情绪，减少矛盾，有利于各方尽快就事实和赔偿等实质性问题开展协商，早日达成一致。

2. 信赖外部律师的专业意见和谈判能力。外部律师不仅能在公司和伤亡人员家属之间起到缓冲作用，而且能够利用法律知识和经验，分析谈判形势和策略。在企业委托外部律师进行谈判的场合，企业和外部律师之间应就民事赔偿的策略和底线做好事先沟通，并在谈判过程中根据其他各方的情况和反应，及时作出调整，以便律师能够在适当的时机，推动谈判进度，及时把握机会促成协议。

3. 主动释放善意争取主动。协商谈判的各方并不总是针锋相对的，既然能够坐下来谈判，也就意味着有协商的机会和空间。尤其是在涉及多个责任主体的谈判场合，主动释放善意，既可以争取到基层调解组织的支持，也有助于获得伤亡人员家属的理解，从而促成谈判结果早日达成。

结语

企业可以通过各类防范措施，有效降低生产安全事故发生的可能性，但要做到完全避免恐怕无法实现。较之于某些事故发生因素的不可控性，生产安全事故发生后的处置措施，往往在企业可控的范围之内。冷静、有序、高效的处置措施，能够帮助企业在可能涉及的法律程序中争取最佳结果，同时降低对企业正常生产经营的影响。

注释：

[1] 例如，《国务院办公厅关于印发强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案的通知》（国办函〔2021〕47号）规定：“危险废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置企业（以下统称危险废物相关企业）的主要负责人（法定代表人、实际控制人）是危险废物污染环境防治和安全生产第一责任人，严格落实危险废物污染环境防治和安全生产法律法规制度。”

再如，《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）规定：“企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权，强化部门安全生产职责，落实一岗双责。”

[2] 参考《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第三条第二款，该规定所称主要负责人是指有限责任公司、股份有限公司的董事长或者总经理或者个人经营的投资人，其他生产经营单位的厂长、经理、局长、矿长（含实际控制人）等人员。

[3] 根据国务院安委会办公室2017年10月10日发布的《国务院安委会办公室关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》（安委办〔2017〕29号），企业全员安全生产责任制的内涵是指，由企业根据安全生产法律法规和相关标准要求，在生产经营活动中，根据企业岗位的性质、特点和具体工作内容，明确所有层级、各类岗位从业人员的安全生产责任，通过加强教育培训、强化管理考核和严格奖惩等方式，建立起安全生产工作“层层负责、人人有责、各负其责”的工作体系。

[4] 2021年修正的《安全生产法》第一百一十四条。

[5] 见国务院办公厅2015年4月2日发布的《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）、国家发改委等18部门2016年5月9日联合印发的《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2016〕1001号）。

[6] 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条，事故一般分为以下等级：特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

[7] 请见《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕22号）第一条至第四条。

[8] 根据《中华人民共和国社会保险法》第三十九条，因工伤发生的下列费用，按照国家规定由用人单位支付：（一）治疗工伤期间的工资福利；（二）五级、六级伤残职工按月领取的伤残津贴；（三）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残就业补助金。

[9] 根据《中华人民共和国社会保险法》第四十一条，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。

[10] 根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，民事侵权责任的赔偿范围包括死亡赔偿金/残疾赔偿金、丧葬费、被扶养人生活费、精神损害抚慰金、交通费、误工费、医疗费等费用。