杜万华：我国破产法律制度完善进程中值得关注的几个问题

目前来讲，我们的破产保护法律制度，虽然还没有个人破产制度和非法人组织破产制度，但企业法人破产制度已经形成。在几十年的历史进程中，我们的企业破产保护法律制度未能发挥更好的社会效能，其根本原因是它的配套制度没有落地。总结长期以来方方面面的经验教训，我们下一步应当将建立、完善破产保护法律配套制度放到重要的位置。经过么多年的一些探索，我觉得至少有三方面的配套制度是值得我们下功夫去研究，去探索的。

第一个制度：要建立完整的管理人制度。

目前的企业破产法，将原来由法院行使的破产财产管理权从法院剥离出来，建立了社会化的管理人制度。但该制度到目前为止仍然是很不完善的。经过实践的检验，建立社会化的管理人制度是正确的，但如何使社会化的管理人制度具有有效性和可操作性，还有许多工作要做。目前全国各地探索的经验很多，已经有了相当的基础。现在是到了把管理人制度规范化、法制化的时候了。要实现规范化、法治化，目前无非是三种方式：一是通过全国人大常委会的立法方式，出台专门法律全面规定完善的管理人制度；二是可以先由国务院制定行政法规规定管理人的管理制度，积累经验后再进行立法；三是可以由最高人民法院先在实践中建立规范管理人从业行为的制度，再总结经验上升为全国人大的立法。总之，我觉得现在已经到了总结经验，进一步规范和完善管理人制度的时候了，上面所说的三种方式，我更倾向于由全国人大常委会现在就开始立法。前几年全国各地在各方面的探索都很多，管理人制度应该规范的内容，我想大致应该是几个方面：管理人的工作范围；管理人的职权和职责；管理人如何组织；管理人职务的履行；管理人的工作程序；管理人与法院的关系；管理人与破产案件各方当事人之间的关系；管理人的主管机构或者组织对管理人的管理，如管理人的资质、考核、培训、奖励、处罚等；管理人协会等等。现在这些东西都应该规范化、法治化。只有管理人制度完善了，我们建立专业化的管理人队伍才有基础，管理人的职能才能充分发挥。只有管理人的职能充分发挥以后，破产案件的质量和效率的提高才有保障。很长时间以来，由于没有专业化的管理人队伍，破产案件的质量和效率都难以提高。如何突破破产案件质量和效率的瓶颈，很大程序上看我们的管理人制度如何进一步发展和完善。这是当前我们应当认真对待的问题。

第二个制度：要建立府院协调联动制度。

破产法律制度的实施，尤其是司法重整和司法和解制度的实施需要政府各相关部门的协助配合和支持。离开政府各相关部门的协助、配合和支持，破产保护法律制度要顺利实施是不可能的，这一点已经被司法实践所证明。1986年破产法颁布以来，在上世纪末到本世纪初，在进行国有企业改革的过程中，凡属政府重视的破产案件，都处理得比较好；凡是党委和政府不重视的破产案件，都很难办好，甚至一拖十几年无法结案，许多成了“抽屉案”。总结经验教训，这当然与法院的司法权威不够有关，但更多的原因就在于没有建立常态化府院联动机制。只要党委和政府协助和支持，相关问题就容易得到解决；没有党委和政府的协助和支持，不少相关问题就难以得到有效的解决，破产案件的处理就很困难。因为破产案件处理过程中涉及的问题，需要动用各种资源，而这种资源决非法院的“一纸裁定”可以解决的。在过去几年清理“僵尸企业”和改善营商环境的工作中，我们曾在破产审判实践中大力推动建立府院沟通协调联动机制。现在看来，凡是坚持得好的，破产审判工作往往推动的就比较好；凡是坚持得不好、甚至走形式的，破产保护法律制度在司法中的作用就发挥的比较差。下一步“破产法”修法，如果要成立专门的行政机构来负责有关破产中的行政事务，那自然是好事，对于破产保护法律制度的落实一定会有好的结果。例如，深圳在个人破产制度的试点工作中就尝试建立这样的机构，搞了这样的实验。但是即使有这样的机构，也不能够代替完整的府院沟通协调联动机制。我们的破产审判工作需要政府支持的行政机构，可以说几乎遍及整个行政部门，一个部门难以把所有的行政事务都予以“一网打尽”，还是需要建立府院协调联动机制来进行协调配合。就目前来讲，我们的府院协调联动机制在理论上的探讨还很不够，实务中的操作可以说是“八仙过海，各显其能”。这问题还需要下功夫研究，花气力来探索制度的建立和完善。

第三个制度：要建立执行与破产相互协调的制度。

执行制度与破产制度是在两种不同情形下对当事人合法权益予以维护的制度设计。执行制度建立在债务人有能力履行债务而不履行债务的情形之上。在此情况下，经债权人向法院提出申请，人民法院应当动用国家强制力，对债务人采用强制手段强迫债务人履行债务，这是执行制度。

而破产制度则建立在债务人无能力，或者说整体无能力履行到期债务的情景下，人民法院依法平等保护众多债权人合法权益，或者在不损害债权人依法受偿权的基础上挽救债务人的制度设计。这种制度是对债权人利益与债务人利益的平衡。

在社会主义市场经济条件下，这两种法律制度都很重要，都应当依法实施。为了保护两种法律制度功能的有效发挥，我们在实践中应当建立两项制度相互衔接的制度。就目前来讲，我们的执行制度实施将近30年，它的各种规则正在逐步完善。但同时也要看到，由于长期以来没有破产制度与之相配合，“执行难”问题也逐渐成为社会十分关注的重要问题。“孤立的”执行制度，没有破产制度的平衡，如一辆独轮行使的车辆，在前进的道路上歪歪扭扭，越走越艰难。

目前国家在制定“强制执行法”。在制定“强制执行法”的时候，问题摆在我们的面前了。以前执行制度发挥的作用较大，破产制度发挥的作用较小，在客观上出现了“执行强”而“破产弱”的局面。因此，实践中不少情况下出现了“执行”取代了“破产”的现象。现在国家正在制定“强制执行法”，同时“破产法”的修改也在进行中。在“两法”的制定和修改时，我觉得应当把两种制度的协调放在重要位置，以形成相互配合，相互支持的制度安排，防止相互扯皮、相互损害的制度冲突出现。就目前来讲，我觉得至少可以从两个方面来考虑这种制度的衔接和协调。

一是要考虑执行案件移送破产审查制度的完善。我们所说的执行转破产审查制度，到现在实施已经有六年。当时我还在最高法院分管该项工作的时候，为了解决执行难问题，在院党组的领导下建立了“执转破”制度。该项制度建立后，发挥了很大的作用，既消化了很多执行案件，同时对于推动破产制度的发展和完善也发挥了很好的作用。当前在制定“强制执行法”和修改“破产法”时，应当将执行转破产审查制度规定下来。至于如何进行规定，“两法”的制定和修改应当统一进行协调。在“两法”原则规定的基础上，可以考虑由最高法院对“执行转破产审查制度”的具体问题作出规定。例如，对如何启动移送、怎样移送、移送后产生的后续问题等等作出更有针对性的制度安排。

二是要注意执行制度与破产制度适用中的协调。在债务人财产整体执行不能时，这里就涉及到执行与破产司法适用工作的协调问题。债务人财产整体执行不能是什么意思？所谓债务人财产整体执行不能，是指债务人的现有财产，它可以满足个别债权人的执行申请，但是却不能满足全体债权人的执行申请。比如说，债务人拥有的净资产只有100万，但它的债务达到1000万。其中两个债权人各有50万债权，债务人的资产能够满足这两个债权人的执行申请。但是对于其他众多的债权人，这些资产远远不够偿还债权人债权，所以叫“整体执行不能”。如果“整体执行不能”，实质上企业已经到了资不抵债，不能偿还到期债务的破产境地。遇到“整体执行不能”的情况下该怎么办？

长期以来，由于我们没有破产制度的配合，在司法中就出现了当事人抢先申请执行的情形。由于不同法院接到不同当事人对同一被执行人的执行申请，不同法院为执行到被执行人的财产，就出现了这些法院“抢执行”的情形。好多不同地方的法院执行庭的执行人员，同时去对债务人的现有财产进行“查冻扣”，以便及时划扣，强制执行。去晚了，他们会发现债务人的财产已经被其他法院“抢先”执行走了。对此，执行申请人会很不高兴，指责未执行到财产的法官“不作为”“慢作为”，甚至还怀疑他们是不是与对方当事人相互勾结，故意损害自己的利益。对此，法院的同志也会觉得十分委屈。为了维护本辖区当事人的权益，不同法院的执行人员，出现了想各种办法“抢先执行”，有的甚至动用警力对已经执行走财产的其他法院执行人员进行围追堵截。出现这种情况，显然十分不妥！很显然，一旦出现债务人已经“整体执行不能”，已经符合破产条件的情况下，应当有破产保护法律制度予以衔接和协调。具体来说就是应当通过破产保护法律制度，平等保护全体债权人的合法权益，不能走“谁先抢到财产谁拿走”的路子。同时，进入破产程序后，如果债务人还能够通过司法重整和司法和解程序进行救治的，还可以及时进行救治。这不仅能够维护债权人的合法权益，还能维护债务人和债务人企业中职工的合法权益。而这一切，通过执行制度是无法实现的。因此，如何衔接、协调执行和破产的关系，应当在当前制定“强制执行法”和修改“破产法”时予以明确规定和协调。一定要通过建立协调“执行”和“破产”关系的制度，建立起有序的社会主义司法秩序，克服当前存在的各地出现的“抢先执行”的弊端，解决司法中的地方保护主义的问题。

要推动破产保护法律文化建设，为破产法律制度建设提供理论支撑和思想文化氛围。我们的破产保护法律制度如果要建立，破产保护法律文化建设是非常重要的。我国的破产保护法律制度，应该说近七、八年来发展很快。尤其是在法学界，律师法官中越来越多的人认识到破产法律制度的重要性，他们都在积极探索研究大量的破产法律问题，各种论坛也有很多，已经在圈子内形成了破产热。但是我们也必须要看到目前的热度，它仅仅限制于圈子内，也可以说叫做“圈内热，圈外凉”“墙内开花墙内香”，破产热不是“墙外香”，是“墙内香”。在业内人士之外，绝大多数人不知道破产制度，即使知道的，也不理解，甚至还存在着许多误读、误解，甚至抵触的种情况。比如讲许多领导干部、企业家、职工、媒体、记者以及社会公众，都对破产保护法律制度存着各种各样的模糊认识。因此，我们应该要通过党委、政府，特别是宣传部门进一步加强破产保护法律制度和法律文化的宣传，把破产保护法律制度和法律文化从法学家的课堂里、书本上解放出来，将其转化成为推动我国社会主义市场经济制度建设，促进经济发展和维护社会稳定的有利武器。如果我们的破产保护法律制度不能让领导、企业家、媒体和一般群众理解和支持，那这种制度再好也没有用，因为它不能得到很好的实施，当然就不能发挥出更好的法律效果和社会效果。对我国的破产保护法律制度的宣传，应当宣传哪些内容呢？我认为应当主要宣传以下内容：

第一、在市场经济条件下，破产现象是受经济规律支配的正常经济现象，与债务人的道德价值理念没有必然联系。目前，我国的不少企业家们一陷入了破产境地，先是很恐慌，继而很自责。同时在社会上，人们一听说某企业陷入破产了，就认为是该企业管理人员特别是企业家“没有本事”，是他们“乱来”。对他们的道德评价一下子就下去了。实际上在市场经济生活中，交易多了出现破产现象是一种正常的经济现象。市场经济越发达，破产现象越普遍。要让我们的债权人善于用破产保护法律制度来保护自己的债权，要让我们的企业家善于运用破产保护法律制度来保护自己企业的生存和发展。现在好多人不知道破产法律保护，宁愿去借高利贷，也不愿意运用破产保护法律制度来保护自己，结果让自己在破产的泥淖中越陷越深，最后丧失了救活自己的机会。这些年来，这种情况太多了。

第二、破产保护法律制度是治理破产现象的良药，人民法院是救治“危困市场主体”的医院。我觉得我们的媒体应该加强这方面的宣传，我们法院自己也要宣传。人民法院是社会主义市场经济条件下救治“危困企业”、“危困市场主体”的重要平台，是医院，不单是为“死亡企业”办理丧事的“火葬场”。

第三、破产保护法律制度是社会主义市场经济制度体系中的重要内容，是构建良好营商环境的制度保障。没有破产保护法律制度，中国的社会主义市场制度体系就不完善。目前完善破产保护法律制度，就是在完善社会主义市场经济制度。不上升到这个高度，不足以引起我们的高度重视。

第四、法院开展破产审判工作，挽救危困市场主体，是将市场在资源配置中发挥决定性作用落到实处。他们做的工作是在提升市场主体的市场竞争力，是实实在在的招商引资活动，不是给本地区带来不稳定因素。

第五、法院开展破产审判活动绝不是帮助债务人逃废债务。相反，要依法严厉打击制裁利用破产逃废债务的违法犯罪行为。

第六、法院开展破产审判活动促进产业结构调整，促进新旧动能转换，推动经济高质量发展。在第四次科技革命条件下，第四次产业革命正在兴起。在这一历史条件下，应当采用积极的方法通过破产保护法律制度的运用，将第三次产业革命条件下催生的企业进行改造，把它们控制的生产要素解放出来，实现产业结构调整，促进新旧动能转换。只有这样，才能真正实现我国经济的高质量发展。这一点，应当向全社会宣传。

第七、法院开展破产审判活动要依法平等维护债权人合法权益，尽可能保证债权人利益最大化。要宣传破产保护法律制度，是法人组织和非法人组织运行取得良好经济效益、法律效果和社会效果的基础，是消除社会不稳定因素的药方，是维护婚姻家庭稳定的保障，是防止社会两极分化的平衡器。同时，个人破产保护法律制度落实时，也要严厉打击非法逃避债务，损害债权人合法权益的行为。

我觉得对于种些宣传，包括还有一些理论研究应该加大力度。有了法律文化做保障，我们的破产保护法律制度才能植根于整个社会，取得良好的法律效果和社会效果。我认为法律文化研究，法律宣传绝对十分重要。我就谈以上几点。谢谢大家。