周恒源：土地利用现状图是否属于可公开的范围

一、土地利用现状图是否属于国家秘密

土地利用现状图属于地理信息，主要反映的是在一定行政区域或自然区域（或流域）为单位，区内各种土地利用类型面积、分布和利用状况，如土地性质属于国家所有还是集体所有、耕地还是林地等记载地类信息情况的图形。因其是对国家整体地理数据的汇总，为保障国家安全，2020年6月18日，自然资源部、国家保密局共同印发《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》的通知（自然资发〔2020〕95号），将测绘地理信息管理工作国家秘密目录进一步优化，上述《规定》中的保密事项主要集中在军事禁区、高分辨率、高精度、1:2.5万、1:5万国家基本比例尺地形图（模拟产品）及其全要素数字化成果等方面。该规定还规定在目录之外的测绘地理信息成果是否属于保密范围，由自然资源部会同国家保密局，商军委联合参谋部共同确定。

根据上述法律规定可知，目前土地利用现状图是否属于国家秘密要看是否符合《测绘地理信息管理工作国家秘密目录》中的标准，即使不在上述《目录》中，也可能因为属于自然资源局、国家保密局，商定军委联合参谋部共同确定的保密范围而被列为国家秘密不予公开。也就是说，土地利用现状图是否属于国家秘密是需要行政裁量的，但可以肯定的是，并非所有的土地利用现状图都属于国家秘密，免于公开。

二、土地利用现状图信息公开的原则

笔者认为，土地利用现状图应当以公开为原则，不公开为例外。根据《土地利用总体规划管理办法》（2019年7月24日失效）第十五条规定，土地利用总体规划应当包括土地利用现状与评价。第三十一条规定，土地利用总体规划经依法批准后，规划编制机关应当自规划批准之日起二十个工作日内，在本级人民政府或者国土资源主管部门门户网站向社会公布，接受公众查询和监督。其中，乡（镇）土地利用总体规划应当在本行政区域各村民委员会村务公开栏或者其他公共场所公布。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。虽然失效的法律规定并不能成为当前行政行为的法律依据，但是根据当时的立法精神结合现有的法律规定，并没有明确指出土地利用现状图属于法定不公开的范围，除非属于国家秘密或者法律、行政法规另有规定，因此土地利用现状图应当遵循公开为原则，不公开为例外。

三、国家秘密并非是免于公开的“挡箭牌”

即使属于国家秘密的政府信息也并未是完全不能公开。根据《信息公开条例》第三十七条，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。第三十八条规定，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。因此即便是国家秘密，如果能够作区分处理，仍然可以作出信息公开。

因此，在申请公开土地利用现状图的信息公开过程中，如果遇到国家秘密、依法不应当公开等答复时，仍然可以提出异议，上述答复事实是否清楚、证据是否充分，将决定行政机关作出的行政行为是否正确、合法。