新版《金融消费者权益保护实施办法》重点变化解读

2020年9月15日，中国人民银行发布了新版《金融消费者权益保护实施办法》（中国人民银行令〔2020〕第5号，下称“《新版实施办法》”），在2019年12月27日发布的《金融消费者权益保护实施办法（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”）的基础上，做了进一步的调整。《新版实施办法》将于2020年11月1日起实施，《金融消费者权益保护实施办法》（银发〔2016〕314号文，下称“《2016版实施办法》”）同时废止。《新版实施办法》相比此前《2016版实施办法》有哪些值得关注的重要变化，对商业银行及相关市场主体有哪些重要影响，本文试评述如下。

一、 法律效力位阶的提升及其影响

根据《中国人民银行规章制定程序与管理规定》（〔2018〕第3号）第二十九条及第三十条规定，中国人民银行规章应当经中国人民银行行长办公会议审议，并以“中国人民银行令”的形式进行公布。按此标准，《2016版实施办法》是以中国人民银行通知形式印发，只能算作部门规范性文件，而《新版实施办法》由中国人民银行2020年第6次行务会议审议通过，并以“中国人民银行令”予以发布，正式升格为部门规章。

升格为部门规章后的一个显著影响，就是强化与《中华人民共和国消费者权益保护法》（下称“《消费者权益保护法》”）等其他法律规范的效力和层级对接。值得注意的是，《全国法院第九次民商事审判工作会议纪要》（下称“《九民纪要》”）第31条规定：“违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理”。换言之，在过去的司法审判中，《2016版实施办法》是不可能直接作为法院判定合同效力的依据的，但在升格为部门规章后，违反《新版实施办法》并被法院认定为涉及违反金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，司法案例中可据此认定合同无效。对商业银行与支付机构来说，值得特别关注。

二、 适用范围的缩限与扩张

《2016版实施办法》第二条规定：“在中华人民共和国境内依法设立的为金融消费者提供金融产品和服务的银行业金融机构，提供跨市场、跨行业交叉性金融产品和服务的其他金融机构以及非银行支付机构（本办法统称金融机构）适用本办法。”而《新版实施办法》第二条将适用范围缩限为“在中华人民共和国境内依法设立的为金融消费者提供金融产品或者服务的银行业金融机构”，以及“中华人民共和国境内依法设立的非银行支付机构”，实际上明确排除了“提供跨市场、跨行业交叉性金融产品和服务”的保险公司、证券公司等。

但《新版实施办法》第六十五条同时规定“商业银行理财子公司、金融资产管理公司、信托公司、汽车金融公司、消费金融公司以及征信机构、个人本外币兑换特许业务经营机构参照适用本办法。”相比《2016版实施办法》有关“征信机构参照适用”的规定，参照适用范围进行了较大幅度的扩张。从立法技术上讲，直接适用与参照适用的区分是有实际意义的，直接适用意味着“不能不用”，而参照适用意味着“可用可不用”，而且一般是在没有其他规定可适用的情况下才予以参照，其引发的法律效果是有差别的。

三、 对金融机构行为规范的强化要求

1、强化金融营销宣传管理。相比《2016版实施办法》，《新版实施办法》强化了对金融营销宣传的管理。首先，在金融消费者权益保护的各项内控制度中，《新版实施办法》特别增加了“金融营销宣传管理制度”一项；第二，在责任主体上，《新版实施办法》第二十二条明确“银行、支付机构应当对营销宣传内容的真实性负责”，强化了责任主体；第三，在宣传方式上，增加“直接或者间接的宣传、推广等”，扩大了宣传范围；第四，在禁止行为中，完善了“引用不真实、不准确的数据和资料或者隐瞒限制条件等，对过往业绩或者产品收益进行夸大表述”，以及“明示或者暗示保本、无风险或者保收益等，对非保本投资型金融产品的未来效果、收益或者相关情况作出保证性承诺”等表述。

2、强调全流程管控机制。相比《2016年版实施办法》，《新版实施办法》增加了全流程管控机制的构建。包括：（1）事前审查机制，及时发现并更正金融产品或者服务中可能损害金融消费者合法权益的问题；（2）事中管控机制，履行金融产品或者服务营销宣传中须遵循的基本程序和标准，加强对营销宣传行为的监测与管控；（3）事后监督机制，做好金融产品和服务的售后管理，及时调整存在问题或者隐患的金融产品和服务规则。虽然均为原则性规定，但明确各商业银行及支付机构建立的全流程管控机制需要达到确保在金融产品或者服务的设计开发、营销推介及售后管理等各个业务环节有效落实金融消费者权益保护工作相关规定的要求和标准。

3、优化管理考核指标。《2016版实施办法》仅规定需建立金融消费者权益保护工作考核评价机制，但未予展开。《新版实施办法》第十一条规定：“银行、支付机构开展考核评价时，应当将金融消费者权益保护工作作为重要内容，并合理分配相关指标的占比和权重，综合考虑业务合规性、客户满意度、投诉处理及时率与合格率等”，并且特别强调“不得简单以投诉数量作为考核指标”，体现了务实的做法。

4、细化禁止性格式条款。《2016版实施办法》虽然规定金融机构的格式合同条款及服务协议文本不得含有减轻、免除已方责任，加重金融消费者责任，限制或者排除金融消费者合法权利的格式条款，以及借助技术手段强制交易等不合理条款，但较为宽泛。《新版实施办法》对此进行了细化，其第二十一条规定：“银行、支付机构不得以通知、声明、告示等格式条款的方式作出含有下列内容的规定：（一）减轻或者免除银行、支付机构造成金融消费者财产损失的赔偿责任；（二）规定金融消费者承担超过法定限额的违约金或者损害赔偿金；（三）排除或者限制金融消费者依法对其金融信息进行查询、删除、修改的权利；（四）排除或者限制金融消费者选择同业机构提供的金融产品或者服务的权利；（五）其他对金融消费者不公平、不合理的规定。”并且明确，“格式条款采用电子形式的，应当可被识别且易于获取”。

5、删除追讨债务的规定。《2016版实施办法》第二十一条规定：“金融机构向金融消费者追讨债务，不得采取违反法律法规、违背社会公德、损害社会公共利益和第三人合法权益的方式。金融机构委托第三方追讨债务的，应当在书面协议中明确禁止受托人使用前款中的追讨方式，并对受托人的催收行为进行监督。”《征求意见稿》第二十四条也有相应规定，但在《新版实施办法》中予以删除。当然，这一删除并不代表监管对此问题的放松。事实上，依据现有法律法规，规范催收是不言自明的。近期以来，银保监会在《商业银行互联网贷款管理暂行办法》等文件中也体现了严格禁止商业银行与有违规收集和使用个人信息、暴力催收等违法违规记录的第三方机构合作的要求，因此在人民银行与银保监会相关催收规范统筹之前，删除该等表述也在情理之中。

四、 对消费者金融信息的强化保护

1、明确界定消费者金融信息。《2016版实施办法》采用的是“个人金融信息”的表述，而《新版实施办法》正式使用“消费者金融信息”的表述，并界定：“本办法所称消费者金融信息，是指银行、支付机构通过开展业务或者其他合法渠道处理的消费者信息，包括个人身份信息、财产信息、账户信息、信用信息、金融交易信息及其他与特定消费者购买、使用金融产品或者服务相关的信息”。删掉了《2016版实施办法》中“某些情况的信息”这样的含混表述，规范了定义和范围。

2、禁止“不给信息就不卖产品”。相比《2016版实施办法》，《新版实施办法》增加了有关“银行、支付机构不得以金融消费者不同意处理其金融信息为由拒绝提供金融产品或者服务，但处理其金融信息属于提供金融产品或者服务所必需的除外”的规定，明确禁止银行和支付机构采取“不给信息就不卖产品”的方式强制获取消费者金融信息，除非基于金融产品或者服务本身必需。当然，“金融产品或者服务所必需”这个框有多大，实践中可能会产生较大争议，有待进一步细化解释。此外，《新版实施办法》还规定，基于金融消费者不能或者拒绝提供必要信息，致使银行、支付机构无法履行反洗钱义务的，银行、支付机构可以采取限制性措施，并在确有必要时拒绝提供金融产品或者服务。

3、信息收集的明示义务。《消费者权益保护法》第二十九条规定：“经营者收集、使用消费者个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经消费者同意。”相比《2016版实施办法》，《新版实施办法》第三十一条也相应增加了金融消费信息收集的明示义务，即“银行、支付机构应当履行《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十九条规定的明示义务，公开收集、使用消费者金融信息的规则，明示收集、使用消费者金融信息的目的、方式和范围，并留存有关证明资料。”体现了与《消费者权益保护法》的制度对接。

4、完善信息保密及补救制度。《2016版实施办法》对信息保密制度规定较为原则，仅规定“金融机构及其相关工作人员应当对业务过程中知悉的个人金融信息予以保密，不得非法复制、非法存储、非法使用、向他人出售或者以其他非法形式泄露个人金融信息”。《新版实施办法》进行了细化并明确了补救措施。第三十四条规定，“在确认信息发生泄露、毁损、丢失时，银行、支付机构应当立即采取补救措施；信息泄露、毁损、丢失可能危及金融消费者人身、财产安全的，应当立即向银行、支付机构住所地的中国人民银行分支机构报告并告知金融消费者；信息泄露、毁损、丢失可能对金融消费者产生其他不利影响的，应当及时告知金融消费者，并在72小时以内报告银行、支付机构住所地的中国人民银行分支机构。中国人民银行分支机构接到报告后，视情况按照本办法第五十五条规定处理。”

五、 争议解决机制的完善与平衡

1、先向金融机构投诉原则，从“应当”转为“鼓励”。《2016版实施办法》第三十五条规定：“金融消费者与金融机构产生金融消费争议时，原则上应当先向金融机构投诉。”《征求意见稿》第三十七条规定：“金融消费者与金融机构发生金融消费争议的，先向金融机构投诉。” 《征求意见稿》将“原则上”删去，似乎变成明确的前置条件。但《新版实施办法》又进行了反向的缓和表述，其第三十五条规定：“金融消费者与银行、支付机构发生金融消费争议的，鼓励金融消费者先向银行、支付机构投诉，鼓励当事人平等协商，自行和解。”“鼓励”二字，体现了非强制性。

2、明确界定了金融消费争议。《2016版实施办法》第三十五条第三款规定：“金融消费者投诉中包括举报金融机构违反法律、行政法规、规章和其他规范性文件等行为的，金融消费者可以按照举报程序直接向金融机构住所地的中国人民银行分支机构举报。”所谓“举报”，通常是指对违法犯罪行为的检举、控告，放在金融消费争议解决项下并不恰切。《新版实施办法》第三十五条第三款规定“本办法所称金融消费争议，是指金融消费者与银行、支付机构因购买、使用金融产品或者服务所产生的民事争议。”明确投诉作为处理金融消费争议的一种方式，也仅解决该民事争议问题，这就比《2016版实施办法》的用语更加规范、范围更加清晰。

3、对金融消费者的投诉提出客观、理性要求。《新版实施办法》虽然意在加强对金融消费者权益的保护，但并非是一边倒和无原则的。尤其是，随着近年来严监管的推行，市场上也出现了很多恶意的金融消费者，利用严监管的大趋势，秉持“按闹分配”的信条甚至其他不法目的，进行反复、恶意投诉，甚至滥讼、缠讼，给金融秩序和司法资源带来严重损害，很多场合下，金融机构实际成为了弱势方，为息事宁人，往往付出很多额外成本。对此，《新版实施办法》第三十五条第二款规定：“金融消费者应当依法通过正当途径客观、理性反映诉求，不扰乱正常的金融秩序和社会公共秩序”，同时规定了遏制反复投诉规则，即“被投诉机构已提供公平合理的解决方案，投诉人就同一事项再次向中国人民银行分支机构投诉的，投诉不予接收”，反映了对此问题的回应和对金融机构合法权益的平等保护，具有重要的现实意义。

4、规范了投诉的处理和流程。包括：第一，明确投诉管辖。银行、支付机构住所地、合同签订地或者经营行为发生地中国人民银行分支机构都可受理投诉。同时增加通过电子商务、网络交易购买、使用金融产品或者服务的，金融消费者通过银行、支付机构住所地的中国人民银行分支机构进行投诉。第二，明确时限要求。包括“处理时限”7个工作日、“最长处理期限”60日、“投诉资料最长保存时限”3年等。第三，明确反馈内容。包括“投诉基本情况、争议焦点、调查结果及证据、处理依据、与金融消费者的沟通情况、延期处理情况及投诉人满意度等”。第四，强化第三方调解功能。增加调解组织调解，以及引入调解组织聘请独立专家就争议解决提出参考性建议的中立评估行为等，引导纠纷的多元化解决。

六、 法律责任的专章细化明确

中国人民银行有关部门负责人在《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》答记者问中指出，《新版实施办法》要着重合理提升违法违规成本的问题，“原规范性文件没有配置相应罚则，对侵害金融消费者合法权益的违法违规行为震慑力有限。《办法》专章设置了法律责任，解决了金融消费者权益保护领域违法违规成本较低的问题。”即使相比于《征求意见稿》而言，《新版实施办法》对法律责任一章也进行了较大幅度的扩充。

1、强化与《消费者权益保护法》的衔接。根据《新版实施办法》，关于侵害消费者金融信息权的处罚，以及对金融产品或者服务作出虚假或者引人误解的宣传的处罚，直接依照《消费者权益保护法》第五十六条的规定进行，而根据《消费者权益保护法》第五十六条，相关的处罚包括责令改正，根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款，情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照等，同时与其相应的民事责任并行不悖，力度不可谓不强。

2、强化对十一类特定行为惩戒。除《消费者权益保护法》能够覆盖的范围外，《新版实施办法》明确了对十一类金融消费者权益保护特定行为的惩戒，包括：（1）未建立金融消费者权益保护专职部门或者指定牵头部门，或者没有足够的人力、物力独立开展工作的；（2）擅自代理金融消费者办理业务，擅自修改金融消费者的业务指令，或者强制搭售其他产品或者服务的；（3）未按要求向金融消费者披露与金融产品和服务有关的重要内容的；（4）利用技术手段、优势地位，强制或者变相强制金融消费者接受金融产品或者服务，或者排除、限制金融消费者接受同业机构提供的金融产品或者服务的；（5）通过附加限制性条件的方式要求金融消费者购买、使用协议中未作明确要求的产品或者服务的；（6）未按要求使用格式条款的；（7）出现侵害金融消费者合法权益重大事件未及时向中国人民银行或其分支机构报告的；（8）不配合中国人民银行及其分支机构开展金融消费者权益保护领域相关工作，或者未按照规定报送相关资料的；（9）未按要求对金融消费者投诉进行正确分类，或者迟报、漏报、谎报、错报、瞒报投诉数据的；（10）收到中国人民银行分支机构转交的投诉后，未在规定期限内答复投诉人，或者未按要求向中国人民银行分支机构反馈投诉处理情况的；（11）拒绝、阻挠、逃避检查，或者谎报、隐匿、销毁相关证据材料的。

3、强化责任人员的责任。相比于《2016版实施办法》以及《征求意见稿》，《新版实施办法》增加并且强化了责任人员的责任，其规定“对银行、支付机构侵害金融消费者权益重大案件负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚；有关法律、行政法规未作处罚规定的，中国人民银行或其分支机构应当根据情形单处或者并处警告、处以五千元以上三万元以下罚款。”与“责任到人”的监管思路相吻合。

结语

《新版实施办法》虽只是部门规章，但是其影响不可谓不大。这既是一段时间以来防范化解系统性金融风险和监管扩张的延续，也将成为未来银行金融机构严格合规经营、审慎履行适当性义务的主基调。可喜的是，《新版实施办法》在强化银行和支付机构合规义务的同时，亦确立了对金融消费者投诉的客观、理性要求，以及遏制反复投诉等规则，也传递出对金融机构合法权益平等保护的信息。而《新版实施办法》与《消费者权益保护法》及《九民纪要》适当性义务等规定的衔接，以及由此而引发的对未来司法审判的影响，还有待进一步观察。